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加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程
瀏覽次數(shù)：894在城市化的進(jìn)程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部的問(wèn)題一直困擾著城市發(fā)展。為了加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化管理工作，日前，由中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)、建設(shè)部科技司組成的調(diào)研組，赴山東省濟(jì)南市、東營(yíng)市和湖北省武漢市、鄂州市的城鄉(xiāng)結(jié)合部調(diào)查。調(diào)研組深入當(dāng)?shù)劓?zhèn)、鄉(xiāng)、村委會(huì)、居委會(huì)等基層單位，走訪村民和居民，查看村居，還與當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)、規(guī)劃、土地、房地產(chǎn)等管理部門進(jìn)行座談，在此基礎(chǔ)上完成了《關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部管理與衛(wèi)星鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的調(diào)研報(bào)告》。
城鄉(xiāng)結(jié)合部:今天的無(wú)序發(fā)展明天的巨大隱患
由中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)、建設(shè)部科技司組成的調(diào)研組在山東和湖北調(diào)研時(shí)了解到，即使是發(fā)展比較好的城鄉(xiāng)結(jié)合部，也還是被這樣那樣的問(wèn)題困擾著。濟(jì)南歷城區(qū)祝甸村改造后的社區(qū)與一般所建城市居民區(qū)并無(wú)區(qū)別，但土地、規(guī)劃、房屋等未予認(rèn)可，未頒發(fā)權(quán)屬證明，村民意見(jiàn)很大。武漢市洪山區(qū)和平鄉(xiāng)東方紅村，東鄰武鋼，該村外來(lái)人口已為本地人口的8倍多，僅外來(lái)暫住人口就占該村總?cè)丝诘?/3。由于外來(lái)人口住房需求大，刺激村民違章建筑的數(shù)量很大，本地人戲稱為“種房子”，給管理帶來(lái)很大難度。
除了以各級(jí)地方政府為主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)，農(nóng)民自發(fā)建房也是城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展的一種形式，并且助燃了當(dāng)?shù)氐臒o(wú)序發(fā)展。湖北省武漢市洪山區(qū)和平鄉(xiāng)東方紅村地處城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，外來(lái)流動(dòng)暫住人口較多，租房需求較大，在利益的驅(qū)動(dòng)下，私搭亂建出租用房相當(dāng)普遍。村干部說(shuō)：“我們這里家家戶戶房屋都在長(zhǎng)高長(zhǎng)胖。1998-2004年該村違章建筑達(dá)到8萬(wàn)平方米，今年雙清工作中拆除7000多平方米。大量違章建設(shè)嚴(yán)重影響了市容、環(huán)境和消防，也為今后的改造帶來(lái)了極大的困難。違章亂建，不僅影響了當(dāng)?shù)卮蟀l(fā)展環(huán)境，還帶來(lái)巨大的拆除工作量。”拆了建，建了拆，不少城鄉(xiāng)結(jié)合部的城中村就這樣成為城市中無(wú)法治愈的“毒瘤”。
有的地方在規(guī)劃指導(dǎo)下或不違背城市總規(guī)前提下，自行組織詳規(guī)和開(kāi)發(fā)，這種做法由于未經(jīng)規(guī)劃、土地、建設(shè)部門正式認(rèn)可批準(zhǔn)，村民拿不到房屋產(chǎn)權(quán)證，為今后的房屋交易和繼承帶來(lái)一系列問(wèn)題，不僅群眾干部缺乏安全感，同時(shí)影響了市政府的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理及土地收益。
有的地方在城市規(guī)劃調(diào)控下，并經(jīng)土地、建設(shè)等主管部門認(rèn)可下進(jìn)行了開(kāi)發(fā)。鄂州市洋瀾村利用村宅基地和集體農(nóng)菜地進(jìn)行城市化開(kāi)發(fā)，是市里先有規(guī)劃，土地部門依規(guī)劃首先征地，對(duì)農(nóng)民和村委會(huì)進(jìn)行征地補(bǔ)償，再招、拍、掛向開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)讓，開(kāi)發(fā)商在取得土地并與農(nóng)民簽訂自住房拆補(bǔ)合同后，規(guī)劃部門才簽發(fā)規(guī)劃許可。同時(shí)，為保證當(dāng)?shù)卦用竦纳罹蜆I(yè)，規(guī)劃與土地部門給村民留一些地，暫不征不用，現(xiàn)作為自留地，近期作綠化用地，遠(yuǎn)期視情況作為農(nóng)轉(zhuǎn)非后的低保、社保來(lái)源。按此辦法，開(kāi)發(fā)商與新老居民戶可依法獲得土地、房屋等有關(guān)權(quán)屬證明。居民比較安心、放心，但房子雖然解決了，眼前經(jīng)濟(jì)來(lái)源卻仍有困難。
還有一類，是在規(guī)劃空白區(qū)村集體自行開(kāi)發(fā)。濟(jì)南市歷城區(qū)張馬屯村位于濟(jì)南濟(jì)鋼礦區(qū)內(nèi)，村委會(huì)為了避免礦區(qū)塌陷對(duì)村民造成的安全隱患，改善村民的居住環(huán)境，在詳細(xì)規(guī)劃空白區(qū)自行開(kāi)發(fā)建設(shè)住宅，一部分用于安置居民，一部分出售出租，彌補(bǔ)建設(shè)資金，農(nóng)民的短期利益得到了保障，生活環(huán)境得到了改善。雖然各地政府十分重視城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造與衛(wèi)星鎮(zhèn)的建設(shè)工作，但由于這一工作涉及面廣，歷史上遺留問(wèn)題多，政策性強(qiáng)，加之近年城市發(fā)展建設(shè)快，資金不足，城市政府大都期盼快速發(fā)展，導(dǎo)致出現(xiàn)了一系列新的問(wèn)題。
規(guī)劃不到位
規(guī)劃不到位包括規(guī)劃空白、詳細(xì)規(guī)劃滯后，這個(gè)問(wèn)題比較普遍，基層組織反映也較大，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
規(guī)劃覆蓋面小。一是只強(qiáng)調(diào)了原定規(guī)劃區(qū)內(nèi)的規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)外的市區(qū)邊緣地帶多為規(guī)劃空白區(qū)。恰恰是這里成為流動(dòng)暫住人口聚集地，也是主城迅速擴(kuò)張的外延區(qū)。二是分區(qū)規(guī)劃缺乏深度，控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋面小。如鄂州市規(guī)劃工作是比較有章法的，但是控制性詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋面只有20％。其他有的城市控規(guī)覆蓋甚至更少。城鄉(xiāng)結(jié)合部大部分地段都沒(méi)有做控制性詳細(xì)規(guī)劃。
規(guī)劃調(diào)整頻繁、導(dǎo)致規(guī)劃滯后。一方面不少城市現(xiàn)有的規(guī)劃都是幾年前編制審批的方案，但近年城市化進(jìn)程加快，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展迅速，甚至城市大的空間格局也發(fā)生重大變化。另一方面，規(guī)劃調(diào)整過(guò)于頻繁，地方政府在執(zhí)行規(guī)劃過(guò)程中隨意性較大，審批周期又過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致以前的規(guī)劃方案不能適應(yīng)新形式發(fā)展的要求。正在修編或已經(jīng)修編的規(guī)劃又沒(méi)有得到及時(shí)審批，缺乏執(zhí)行規(guī)劃的法規(guī)依據(jù)。
規(guī)劃體制不順。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃脫節(jié)，城市規(guī)劃由規(guī)劃管理部門編制，土地利用規(guī)劃由土地部門編制。目前，兩種規(guī)劃兩張皮的問(wèn)題較突出，特別在城鄉(xiāng)結(jié)合部，沒(méi)有城市規(guī)劃，僅有土地利用規(guī)劃；或有了城市規(guī)劃，沒(méi)有用地計(jì)劃指標(biāo)。農(nóng)民和村委會(huì)等不及，或僅根據(jù)土地文件，無(wú)規(guī)劃而建設(shè)，或僅根據(jù)規(guī)劃，無(wú)土地使用文件而建設(shè)，特別在原村落宅基地上自行開(kāi)發(fā)建房，脫離了規(guī)劃的控制和指導(dǎo)。
二是城市規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃脫節(jié)。村鎮(zhèn)規(guī)劃一般由市建委或建設(shè)局組織編制，城市規(guī)劃由市規(guī)劃局組織編制，這兩種規(guī)劃無(wú)論內(nèi)容、深度都有不銜接的地方，用地功能和布局缺乏統(tǒng)一安排，用地指標(biāo)和建設(shè)指標(biāo)不一致，甚至市政公用等基礎(chǔ)設(shè)施不銜接，為城市發(fā)展帶來(lái)隱患。
管理不到位
管理不到位是城鄉(xiāng)結(jié)合部改造和衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)中普遍而又關(guān)鍵的問(wèn)題。
不同管理模式在城鄉(xiāng)結(jié)合部不斷碰撞。城鄉(xiāng)結(jié)合部既不是完全的城市，又不是純粹的農(nóng)村，是城市與農(nóng)村兩種管理模式相互碰撞的地方。城市的土地性質(zhì)是國(guó)家所有，農(nóng)村的土地性質(zhì)是集體所有，不同的土地使用功能，不同的就業(yè)方式和社會(huì)保障體系，不同的思想觀念和文化背景，不同的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，在這里交匯、碰撞，給統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理帶來(lái)特殊的難題。城市各職能管理部門只熟悉國(guó)有土地規(guī)劃、建設(shè)與管理辦法，對(duì)集體所有制土地如何規(guī)劃、建設(shè)、管理缺乏深入研究。
城鄉(xiāng)結(jié)合部還存在著管理部門缺位，管理力量不足的問(wèn)題。有的城市在區(qū)以下，街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)，無(wú)規(guī)劃、建設(shè)和房管等行政管理部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)，造成基層管理和執(zhí)行部門缺失，使省、市建設(shè)管理工作部署無(wú)法落實(shí)。有的盡管設(shè)置了行政管理部門，但人員配備嚴(yán)重不足，形成了“有頭無(wú)腳”或“頭(市)大腳小”的畸形管理體制。
在管理服務(wù)上，城鄉(xiāng)結(jié)合部也有不到位的問(wèn)題。一些規(guī)劃管理部門的服務(wù)意識(shí)薄弱，重審批，輕服務(wù)。審批各環(huán)節(jié)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，缺乏透明；辦理規(guī)劃、土地、房產(chǎn)等權(quán)屬證明文件時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，錯(cuò)過(guò)了及時(shí)調(diào)控的機(jī)會(huì)，也給違章建設(shè)提供了可乘之機(jī)，為今后的改造工作帶來(lái)了很大的麻煩。
法律、法規(guī)不健全
城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村作為一種特殊區(qū)域，在現(xiàn)行的規(guī)劃建設(shè)和管理體制中存在一定的盲區(qū)，規(guī)劃、土地、房產(chǎn)等法律法規(guī)不健全，使土地規(guī)劃管理、住宅建設(shè)、房屋拆遷、安置補(bǔ)償?shù)戎T多環(huán)節(jié)缺乏必要的政策指導(dǎo)和明確的法律法規(guī)依據(jù)。有的現(xiàn)有法規(guī)，特別是集體土地先國(guó)有，后開(kāi)發(fā)的規(guī)定，常常不能保證集體組織和農(nóng)民的利益。近年不少城市盲目圈地的事實(shí)從反面證明這樣的法規(guī)并不是保護(hù)耕地的必要條件，更難以保證城市規(guī)劃的嚴(yán)肅與連續(xù)。
對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)不足
一是失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民身份后，他們無(wú)法享受與原有市民在基本社會(huì)保障上的同等待遇，包括最低生活保障、醫(yī)療保障、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等。
二是在郊區(qū)集體土地(農(nóng)用地、宅基地)轉(zhuǎn)為市政建設(shè)、經(jīng)營(yíng)用地時(shí)，對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，以損害集體所有制的利益來(lái)?yè)Q取城市建設(shè)的資金。
鄂州市某村在把集體宅基地和農(nóng)用地征為國(guó)有城市建設(shè)開(kāi)發(fā)用地的過(guò)程中，包括原居民宅基地都是按農(nóng)地來(lái)征收，每畝補(bǔ)償村集體及農(nóng)民685元，沒(méi)做任何投入的情況下，通過(guò)招、拍、掛，政府的征地部門向開(kāi)發(fā)商每畝收取890元左右的土地出讓金，市政府轉(zhuǎn)手獲益205元／畝，這實(shí)際上損害了農(nóng)民的利益。武漢市和平鄉(xiāng)某村，原為武鋼配套蔬菜供應(yīng)地，近年城市化快速覆蓋該地，為解決市政公用設(shè)施建設(shè)用地和經(jīng)濟(jì)適用房用地，分別以每畝較低的價(jià)格向村民征地，而該村土地按保守評(píng)估，也比征地補(bǔ)償價(jià)格高得多。農(nóng)民集體土地的巨大級(jí)差地租無(wú)償轉(zhuǎn)到城市手中。
對(duì)生態(tài)環(huán)境考慮不足
在城鄉(xiāng)結(jié)合部或城中村改造過(guò)程中，由于規(guī)劃缺失，各村均自行規(guī)劃建設(shè)居住區(qū)。出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，往往形成建筑密度偏大、容積率偏高的布局狀況，對(duì)小區(qū)之間或者更大范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)更缺少統(tǒng)籌考慮。
摘自《中國(guó)建設(shè)報(bào)》