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開發(fā)區(qū)建設(shè)走到關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折期
瀏覽次數(shù)：672在最近由建設(shè)部政策研究中心主辦的“中國開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展高層論壇”上，與會專家就當(dāng)前開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨的新機遇、新挑戰(zhàn)以及暴露出來的不少問題，進(jìn)行了深入探討。專家普遍認(rèn)為，20余年開發(fā)區(qū)建設(shè)對中國經(jīng)濟產(chǎn)生了巨大的推動作用，開發(fā)區(qū)建設(shè)的歷史使命遠(yuǎn)未完結(jié)。
開發(fā)區(qū)20余年功不可沒
“在過去25年中，沒有與特區(qū)經(jīng)濟、14個沿海城市對外開放、‘三來一補’、引進(jìn)外資等相伴相生的開發(fā)區(qū)建設(shè)，就不會有我國今天對外開放的大好局面?！苯ㄔO(shè)部政策研究中心主任陳淮博士說。
他這句話的例證是：1980年時，中國的外匯儲備是－13億美元；2000年時，是1656億美元；而2003年末，中國的外匯儲備余額是4033億美金。2001年12月11日，中國加入世界貿(mào)易組織議定書正式生效，中國正式成為該組織的第143個成員。
而在城鎮(zhèn)化方面，1978年時，中國的城鎮(zhèn)居民人口為1．72億人；而2003年時，中國的城鎮(zhèn)居民總數(shù)為5．24億人。我國的城鎮(zhèn)化水平從1978年的17．9％提高到了2003年的40．5％，年均增長0．9個百分點。其中，自1998年以來，年均增長均在1．4個百分點以上。
“沒有與新區(qū)建設(shè)相連的開發(fā)區(qū)建設(shè)，原有城市的自然擴張絕不可能提供容納3億多新增城鎮(zhèn)人口的條件?！标惢床┦空f。
國土資源部土地利用司司長冷宏志在發(fā)言時也表示，20多年來，開發(fā)區(qū)建設(shè)對促進(jìn)中國土地集約利用作出了十分積極的貢獻(xiàn)。由他提供的資料顯示，2003年，僅49個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和5個享受經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)政策的園區(qū)的GDP就占到了全國GDP總量的4.41％，其實際利用外資占全國的18.51％，吸納就業(yè)人數(shù)也高達(dá)289萬人。
天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會副主任楊仲強結(jié)合天津的情況說，1984年天津開發(fā)區(qū)建區(qū)前，33平方公里的土地基本是一片鹽堿荒灘，土地產(chǎn)出的總產(chǎn)值只有300萬元左右，2003年開發(fā)區(qū)實現(xiàn)的GDP是445億元，完成工業(yè)總產(chǎn)值1251億元，出口達(dá)到69億美元，財政收入93億，成為天津市最大的經(jīng)濟增長點。
一個顯而易見的事實是，圍繞深圳、上海浦東和天津開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展，業(yè)已成熟的珠江三角洲、長江三角洲和嶄露頭角的環(huán)渤海經(jīng)濟圈正在遼闊的國土上由南而北生機勃發(fā)?？梢哉f，開發(fā)區(qū)建設(shè)20余年，對國民經(jīng)濟的發(fā)展功不可沒。
總結(jié)成敗得失正逢其時
近年來，中國的各級開發(fā)區(qū)，尤其是省級以下開發(fā)區(qū)的混亂，已成為不爭的事實。從全國看，開發(fā)區(qū)數(shù)量多如牛毛，規(guī)劃面積十分巨大。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，在整頓之前，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)6015個，平均每個省(自治區(qū)、直轄市)有100余家，僅浙江一省就有各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)800余個。一些省會城市或稍大一些的城市，其開發(fā)區(qū)數(shù)量常常多達(dá)五六個。而在這6015個國家開發(fā)區(qū)中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的僅占6%；省級批準(zhǔn)的占26.6%；其他(均為省級以下開發(fā)區(qū))占67.4%。
“一方面，我國的開發(fā)區(qū)建設(shè)始終是與對外開放、與城鎮(zhèn)化發(fā)展、與向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的改革、與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級、與區(qū)域經(jīng)濟新格局的形成緊密相隨的；但另一方面，開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中的失誤、失序以及失范，也曾導(dǎo)致國民經(jīng)濟運行的很大波動?！标惢床┦空f。
在與會專家以及開發(fā)區(qū)管委會負(fù)責(zé)人看來，開發(fā)區(qū)建設(shè)的失序狀態(tài)并非完全因開發(fā)區(qū)本身而引發(fā)。天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會副主任楊仲強說，當(dāng)前國內(nèi)各界對開發(fā)區(qū)存在很多的誤解和非議，如開發(fā)區(qū)的設(shè)立有悖于WTO規(guī)則，開發(fā)區(qū)的發(fā)展完全得益于優(yōu)惠政策，開發(fā)區(qū)亂圈亂占耕地、損害農(nóng)民利益等等，這些說法是有失偏頗的。
在楊仲強看來，開發(fā)區(qū)既是我國改革開放事業(yè)的產(chǎn)物，也是推進(jìn)改革開放事業(yè)的重要手段，近年來興起的“開發(fā)區(qū)熱”，從反面印證了各地對開發(fā)區(qū)促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展的肯定，開發(fā)區(qū)的存在并不違背WTO的游戲規(guī)則。在新時期社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的過程中，開發(fā)區(qū)仍將大有可為。
陳淮博士對開發(fā)區(qū)20余年的成敗得失做了這樣中肯的總結(jié)：第一個方面，從開發(fā)區(qū)到城市新區(qū)的發(fā)展之路已經(jīng)成為我國城市規(guī)模擴張和城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的普遍選擇；第二個方面，開發(fā)區(qū)的“遍地開花”又成了當(dāng)前小城鎮(zhèn)低水平重復(fù)建設(shè)的危害之源；第三個方面，在過去四分之一的世紀(jì)中，開發(fā)區(qū)建設(shè)為改革開放“殺出了一條血路”；第四個方面，開發(fā)區(qū)建設(shè)的失序狀態(tài)增加了許多地方政府的不良資產(chǎn)，導(dǎo)致了大批“政府工程”拖欠民工工資，導(dǎo)致了當(dāng)前公用設(shè)施投資過快增長。
“上世紀(jì)90年代初期和當(dāng)前的宏觀調(diào)控，都是以對開發(fā)區(qū)的整頓為始端和重點的。在當(dāng)前社會關(guān)注的熱點問題中，征地、拆遷、房地產(chǎn)規(guī)模擴張、公用設(shè)施投資規(guī)模過大等幾乎都與開發(fā)區(qū)建設(shè)密切相連。在一定意義上可以說，開發(fā)區(qū)建設(shè)的成敗得失，相當(dāng)大程度上反映了我國過去四分之一世紀(jì)中在對外開放、城鎮(zhèn)化、體制改革、宏觀調(diào)控等方面的成敗得失?！标惢床┦空f。
歷史使命遠(yuǎn)未完結(jié)
“在國民經(jīng)濟取得長足發(fā)展的今天，我們是否還有必要通過開發(fā)區(qū)的形式來實現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展？仍有必要。中國開發(fā)區(qū)建設(shè)的歷史使命仍遠(yuǎn)未完結(jié)。我國建設(shè)和發(fā)展開發(fā)區(qū)的問題并不僅僅是生產(chǎn)力布局或城市經(jīng)濟的布局問題，而是為改革提供更多空間立足點的問題。對開發(fā)區(qū)建設(shè)不宜采取‘淡出’的政策取向?！痹谡搲?，陳淮博士發(fā)出這樣的“保護”聲音。
對于開發(fā)區(qū)今后的發(fā)展，陳淮認(rèn)為，當(dāng)前和今后一段時期，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡引起的社會矛盾將相當(dāng)集中、尖銳地體現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部。作為“政策區(qū)”的開發(fā)區(qū)發(fā)展，有可能通過“土地入股”、“集體土地公司化經(jīng)營”、“宅基地置換”、“征地與就業(yè)捆綁”、“以土地?fù)Q城市社保與福利資源”等多種形式尋找到解決好這個矛盾的現(xiàn)實途徑，開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)當(dāng)定位于城鄉(xiāng)矛盾的緩沖區(qū)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策試驗區(qū)。
另一方面，在今后一段時期中，我國的城鎮(zhèn)化，特別是大中城市發(fā)展，戰(zhàn)略重心之一應(yīng)當(dāng)是大力推進(jìn)城市功能分區(qū)，促進(jìn)城市資源的優(yōu)化重組。所以目前已成規(guī)模的開發(fā)區(qū)的發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)是城市改造中的工業(yè)園區(qū)，而不再是政策優(yōu)惠區(qū)。
此外，開發(fā)區(qū)自身也面臨著功能轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略定位的問題，開發(fā)區(qū)自身應(yīng)主動轉(zhuǎn)變觀念，在園區(qū)整合并購等方面大膽試點、大膽突破。天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會副主任楊仲強認(rèn)為，當(dāng)前困擾開發(fā)區(qū)發(fā)展的問題：一是土地問題，應(yīng)當(dāng)考慮合理利用耕地，充分利用荒廢地資源，為一批叫好的開發(fā)區(qū)提供可持續(xù)發(fā)展所需的必要空間；二是區(qū)域合作問題，如有些地區(qū)試行了開發(fā)區(qū)和行政區(qū)合并，通過不斷的探索來尋求解決區(qū)域沖突，促進(jìn)區(qū)域合作的途徑；三是法定地位問題，未來開發(fā)區(qū)是什么？特殊的體制區(qū)，特殊的功能區(qū)，還是純粹的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)？亟待一個全面解答。
摘自《中國建設(shè)報》