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公共政策：引領(lǐng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展
瀏覽次數(shù)：884“當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化公共政策尚不完善，或缺位，或越位，或不到位，造成相互之間的協(xié)調(diào)不夠，從一定程度上減緩了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。”這是建設(shè)部政策研究中心研究人員對城鎮(zhèn)化與公共政策這一課題進(jìn)行一年深入調(diào)研后指出的當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的矛盾，并在最近召開的第三屆21世紀(jì)中國城市發(fā)論壇上提出了這一問題，怎樣緩解這些矛盾，在公共政策方面引領(lǐng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。記者采訪了相關(guān)的專家、學(xué)者及有關(guān)部門的行政管理人員。
與城鎮(zhèn)化相關(guān)的公共政策亟須協(xié)調(diào)配套
“與城鎮(zhèn)化相關(guān)的公共政策迫切需要協(xié)調(diào)配套”，這是城鎮(zhèn)化與公共政策研究課題組負(fù)責(zé)人翟寶輝處長在接受記者采訪時就此問題發(fā)出的呼吁。
“國外對公共政策的定義眾說紛紜，我們認(rèn)為，公共政策是政府發(fā)揮公共職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與人、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與社會之間協(xié)調(diào)發(fā)展的政策。在我國，各級政府及其職能部門頒發(fā)的規(guī)定和有關(guān)意見都不同程度地具有公共政策的性質(zhì)。例如在與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的政策中的城市發(fā)展方針、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、小城鎮(zhèn)政策、戶籍政策、土地政策、住房政策、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、市政公用事業(yè)開放政策、投資調(diào)節(jié)政策、社會保障政策等?！钡詫気x這樣解釋公共政策的概念，“這些政策對城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展都不同程度地發(fā)揮了作用，但從目前實施的情況看，由于部門利益和地方利益的體制性因素影響，這些單一性的政策目標(biāo)很難取得系統(tǒng)性的效果。在很多時候甚至還起到了阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程的作用?！彼a(bǔ)充說。
翟寶輝舉例說，如我國當(dāng)前的城市發(fā)展方針是“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”。確立這一方針的基本出發(fā)點(diǎn)，是要防止大城市過分膨脹，造成環(huán)境惡化，出現(xiàn)類似某些發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的“大城市病”。但是，在實際執(zhí)行中至少存在兩個問題，一是大城市的規(guī)模并沒有控制?。欢恰耙坏肚小辈焕诟黝惓鞘幸虻刂埔说匕l(fā)展。
在小城鎮(zhèn)政策方面，他說，小城鎮(zhèn)不僅是大城市功能的自然延伸，也是聯(lián)結(jié)大城市和農(nóng)村的橋梁，因而往往是當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、文化的中心。因此，小城鎮(zhèn)不僅要發(fā)展成為吸納和接收大城市功能輻射的基地，同時也要建設(shè)成為具有一定輻射和帶動能力的農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化中心，城鄉(xiāng)連接的橋頭堡。但是當(dāng)前我國現(xiàn)有的四萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，真正有條件發(fā)展成區(qū)域性中心城鎮(zhèn)的只是少數(shù)，建制鎮(zhèn)的規(guī)模偏小。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是小城鎮(zhèn)一哄而起，遍地開發(fā)，不僅造成了資源浪費(fèi)，還為污染治理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的普及帶來了后患。當(dāng)前的戶籍政策也不利于城鎮(zhèn)資源優(yōu)化配置，而且降低了國民福利的整體水平。在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，目前，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大作用還遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的相關(guān)政策剛剛出臺，與之配套的相關(guān)政策尚未健全，我國城市市政公用事業(yè)經(jīng)營虧損、負(fù)債沉重的困境還未轉(zhuǎn)變。
翟寶輝談到國外城鎮(zhèn)化公共政策經(jīng)驗時說，國外通常會采取以下的手段引導(dǎo)城鎮(zhèn)化，即“以政府調(diào)控彌補(bǔ)市場失靈，以區(qū)域規(guī)劃促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡發(fā)展引導(dǎo)城市合理布局”。
對此，翟寶輝提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化不僅是工業(yè)化和現(xiàn)代化的要求，也是解決“三農(nóng)”問題的根本出路。在現(xiàn)階段，我國之所以必須加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，最基本的目的，就在于使農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，否則不僅難以完成建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入這一全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)，也違背工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。
翟寶輝以對城鄉(xiāng)規(guī)劃作用的新認(rèn)識為例談到怎樣推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程。他說政府作為城鄉(xiāng)發(fā)展的公共利益的管理者，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理形式，綜合協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益，社會發(fā)展的公平公正和生態(tài)環(huán)境的平衡，綜合協(xié)調(diào)各部門、各利益團(tuán)體和各階層的利益，比較全面地體現(xiàn)了社會整體的共同利益和長遠(yuǎn)發(fā)展，并通過空間布局的科學(xué)方法推動城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)作用是有廣泛的民眾基礎(chǔ)的。城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及廣大城鄉(xiāng)居民的切身利益和長遠(yuǎn)利益，公眾參與是城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系的主要形式之一，通過公眾參與將民眾的發(fā)展訴求和共同愿望以城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度形式表述出來，轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展的共同目標(biāo)，并通過政府的管理得以實施。這既是現(xiàn)代民主法制建設(shè)的一部分，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的牢固的社會基礎(chǔ)。對于目前難度較大的市政公用行業(yè)改革。他提出，市政公用行業(yè)改革必須有步驟、有政策、有方案地向前推進(jìn)。如何做到這一點(diǎn)，只有區(qū)分市政公用行業(yè)的不同部門，遵照具體情況具體分析的原則，真正明確市場的開放程度和準(zhǔn)入條件，并研究制定出一系列切實可行的具體措施。
“城鎮(zhèn)化是一次史無前例的過程，它需要多方合作和協(xié)調(diào)，各方面的政策配套需要時間和精力?！边@是經(jīng)過一年的調(diào)研后，課題組得出的結(jié)論。
城市發(fā)展公共政策的基本取向
“世界各國在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中都遇到基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、人口遷移、城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整等問題，在這種情況下，政府就應(yīng)用公共政策來調(diào)整，積極的公共政策有利于這些問題的解決?！边@是建設(shè)部政策研究中心副主任秦虹對此問題提出的看法，她說，城鎮(zhèn)化是必然的戰(zhàn)略選擇。首先，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相互促進(jìn)，相互推進(jìn)，工業(yè)化是推動城鎮(zhèn)化最主要的動力。其次，城鎮(zhèn)化應(yīng)與農(nóng)業(yè)相輔相成，城鄉(xiāng)共同協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，城市應(yīng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。第四，應(yīng)重視公共政策對城市發(fā)展的重要作用，城鎮(zhèn)化需要公共政策的引導(dǎo)。
公共政策應(yīng)怎樣引導(dǎo)城鎮(zhèn)化？其取向如何？國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常修澤教授認(rèn)為，市場化和社會公正應(yīng)是其基本取向。首先，要從四位一體的總體格局出發(fā)來確立中國城市發(fā)展的公共政策。即從發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會這四位一體來確立。其次，按照深度發(fā)展市場化思路，推進(jìn)城市管理體制改革。他認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)體制改革已進(jìn)行了20多年，比較淺層次的改革已展開或已到位，深層次的改革還有待展開。他尤其提到了市政公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革亟待深化。第三，應(yīng)將社會公正作為城鎮(zhèn)化公共政策的靈魂。為了保證這一點(diǎn)，常教授提出了從制度上保障競爭機(jī)會的公平，從制度上和政策上調(diào)整收入分配關(guān)系，從制度上建立可靠的社會保障體系這三條建議?！爸袊鞘谢写嬖谥鞘谢降停鞘谢瘻笥诠I(yè)化，城市基礎(chǔ)設(shè)施水平低等問題。”國務(wù)院發(fā)展研究中心經(jīng)濟(jì)部原部長李泊溪教授提出了當(dāng)前城市化過程中存在的問題，她提出了促進(jìn)城市化的若干政策建議。她認(rèn)為，要統(tǒng)一認(rèn)識，明確戰(zhàn)略；加強(qiáng)城市規(guī)劃，強(qiáng)化政府對城市化的認(rèn)識；從實際出發(fā)，建立符合中國國情的社會保障體系；完善農(nóng)村土地制度；改革戶籍制度，統(tǒng)一全國的勞動力市場；建立城鎮(zhèn)投融資新機(jī)制；重視人才培養(yǎng)，建設(shè)社會主義新城市。
“城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)有力的推進(jìn)器?！苯ㄔO(shè)部政策研究中心陳淮主任提出。他說，黨的十六屆四中全會提出，要將不斷提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力，擺在重要位置，當(dāng)前影響“和諧”發(fā)展的矛盾主要集中在城市化過程中出現(xiàn)的如基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會保障體系不健全等方面，怎樣化解商業(yè)利益與公共利益之間的沖突，是當(dāng)前政府應(yīng)把握的。
公共政策的重要內(nèi)容城鄉(xiāng)規(guī)劃的新發(fā)展
城市規(guī)劃工作曾為我國工業(yè)體系的迅速建立和城市發(fā)展做出了歷史性的貢獻(xiàn)，但從全國看，目前城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大作用還遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。作為公共政策的一項重要內(nèi)容，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展?fàn)顩r如何？對此，建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司副司長李兵弟重點(diǎn)談了中國城鄉(xiāng)規(guī)劃的新發(fā)展。
李兵弟認(rèn)為，中國城鄉(xiāng)規(guī)劃的新發(fā)展主要體現(xiàn)在以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為代表的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的建立。自上個世紀(jì)90年代末開始制定27個省域城鎮(zhèn)規(guī)劃，國務(wù)院已批復(fù)15個，有8個已上報待批復(fù)，已基本完成的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃基本實現(xiàn)了我國從單個的城鎮(zhèn)規(guī)劃向區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，完善了整個城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，彌補(bǔ)了我國空間規(guī)劃體系的缺陷和空位等。李兵弟指出，在省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的政府職能有三個相互關(guān)聯(lián)的共同認(rèn)識，是絕對不能分割和缺少的。一是在城鎮(zhèn)化過程中，各級人民政府尤其是省級人民政府對規(guī)劃的管理作用絕對不能削弱，而且要加強(qiáng)。二是在利益多元化，城市區(qū)域性競爭力不斷加強(qiáng)、資源環(huán)境影響與相互制約不斷擴(kuò)大和加深的進(jìn)程中，上位政府對區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)劃的管理作用必須更好地發(fā)揮出來。三是在部門利益擴(kuò)大化和行政干預(yù)退出市場的改革進(jìn)程中，在國家空間規(guī)劃體系中發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的主導(dǎo)作用絕對不能含糊，而是必須明確。
李兵弟還指出，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的城鄉(xiāng)規(guī)劃要有明確的工作規(guī)范與規(guī)程，要有按照規(guī)范和規(guī)程要求的強(qiáng)制性內(nèi)容。對于省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實施，李兵弟認(rèn)為，其實施工作應(yīng)當(dāng)包括它的編制和實施后的審批管理。對于當(dāng)前的監(jiān)管機(jī)制，他說，正在由試點(diǎn)省逐步向全國推進(jìn)，針對建設(shè)行政主管部門管理，規(guī)劃事前、事中管理監(jiān)督，事后責(zé)任追究缺位等突出矛盾，建設(shè)部正在制定有關(guān)對策。
對于城鎮(zhèn)體系的未來發(fā)展，李兵弟指出，首先要更加明確省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中省級政府的行政責(zé)任。如要明確須由省級政府進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、約束、管理的重大空間發(fā)展戰(zhàn)略。其次，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在空間管制上要有新的突破。第三，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的區(qū)劃管理標(biāo)準(zhǔn)要有新的思路和進(jìn)展。他認(rèn)為，這一體系遇到的困難是如何為解決省級行政區(qū)內(nèi)地區(qū)發(fā)展的不平衡提出政策建議，這往往與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的分區(qū)管制標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)。區(qū)域空間管制對地區(qū)發(fā)展不平衡的后續(xù)性影響缺乏有深度和力度的思考。第四，推動省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要努力開創(chuàng)新局面。
“后現(xiàn)代著名代表人物?？抡f過：‘我們時代的焦慮與空間有著根本的關(guān)系,比之時間關(guān)系更甚?！m然我們沒有辦法就福柯所思考的空間和時間內(nèi)涵進(jìn)行直接的對話，但是在這開辟城鄉(xiāng)規(guī)劃新紀(jì)元之時，大師深邃的思想難道還不足以引起我們對未來發(fā)展空間的焦慮和對所肩負(fù)的歷史責(zé)任的警醒嗎!”最后，李兵弟借用后現(xiàn)代著名代表人物?？碌脑捴厣晔∮虺擎?zhèn)體系規(guī)劃的重要性。
摘自《中國建設(shè)報》